Contratação Pública Estratégica

A contratação pública ecológica consiste na aquisição de bens, serviços e obras com menor impacto ambiental ao longo do respetivo ciclo de vida. Trata-se de uma abordagem que compara soluções com a mesma função, privilegiando aquelas que apresentam melhor desempenho ambiental.

A contratação pública ecológica constitui um instrumento essencial para a transição para uma economia mais eficiente na utilização de recursos e de baixo carbono. A nível europeu, a Green Public Procurement (GPP) integra o quadro mais amplo da contratação pública estratégica, juntamente com a contratação pública social e a contratação pública de inovação.

A sua concretização passa pela integração de critérios ambientais nas diferentes fases dos procedimentos de contratação pública, procurando assegurar que os bens, serviços e obras adquiridos apresentam um melhor desempenho ambiental ao longo do ciclo de vida.

A contratação pública ecológica permite às entidades públicas reduzir os impactos ambientais associados à aquisição de bens, serviços e obras, promovendo simultaneamente uma utilização mais eficiente dos recursos e a redução de emissões de gases com efeito de estufa.

Através do seu poder de compra, as entidades públicas podem igualmente incentivar o desenvolvimento e a disponibilização de produtos, serviços e soluções mais sustentáveis, contribuindo para a transição para uma economia circular e climaticamente neutra.

A integração de critérios ambientais pode ainda gerar benefícios ao longo do ciclo de vida dos bens, serviços e obras adquiridos, designadamente através da redução dos consumos de energia, água e matérias-primas, da diminuição da produção de resíduos e da melhoria do desempenho ambiental global.

A Comissão Europeia disponibiliza critérios ecológicos para diversos setores, bem como orientações práticas destinadas a apoiar a sua integração nos procedimentos de contratação pública. Estes critérios são, em regra, de natureza voluntária, podendo tornar-se obrigatórios quando tal resulte de legislação nacional ou europeia.

No âmbito da contratação pública ecológica, assumem igualmente relevância os rótulos ecológicos europeus (EU Ecolabel), que podem ser utilizados para apoiar a definição de especificações técnicas, fundamentar critérios de adjudicação e facilitar a verificação do cumprimento dos requisitos ambientais. A sua utilização encontra-se prevista no artigo 43.º da Diretiva 2014/24/UE.

O enquadramento europeu permite, assim, a integração de considerações ambientais em diferentes fases dos procedimentos de contratação pública, designadamente através das especificações técnicas, dos critérios de adjudicação, das condições de execução contratual e de metodologias assentes em custos do ciclo de vida.

A nível nacional, a Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas 2030 – ECO360, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2023, de 10 de fevereiro, define a visão, os objetivos estratégicos e os vetores de atuação para reforçar as compras públicas ecológicas em Portugal.

A  Resolução do Conselho de Ministros n.º 132/2023, de 25 de outubro, estabelece critérios ecológicos aplicáveis a determinados procedimentos de contratação pública promovidos por entidades da administração direta e indireta do Estado, incluindo o setor empresarial do Estado, no âmbito da operacionalização da Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas 2030 (ECO360).

Esta resolução enquadra-se no contexto mais amplo das políticas de sustentabilidade, economia circular e neutralidade climática, incluindo o Plano de Recuperação e Resiliência, articulando-se igualmente com o Código dos Contratos Públicos e com as Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.

No âmbito da RCM n.º 132/2023, são definidos critérios ecológicos com diferentes níveis de aplicação — obrigatórios, recomendáveis, voluntários e eventuais — aplicáveis a diversos grupos de bens, serviços e empreitadas. Os critérios obrigatórios devem ser adotados pelas entidades adjudicantes, salvo quando a sua aplicação implique uma restrição sensível da concorrência, situação que deve ser devidamente fundamentada. Os critérios recomendáveis apenas podem ser afastados em casos especialmente justificados. Já os critérios voluntários e eventuais conferem maior flexibilidade às entidades adjudicantes, embora a eventual adoção de critérios ecológicos deva respeitar os parâmetros definidos na própria resolução.

A implementação da contratação pública ecológica tem igualmente sido promovida através do Sistema Nacional de Compras Públicas, designadamente mediante a integração progressiva de critérios ambientais nos acordos-quadro celebrados pela ESPAP, enquanto instrumento de centralização e disseminação de práticas de contratação pública sustentável.

Por sua vez, o Plano de Ação ECO360, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2024, de 12 de novembro, visa assegurar a operacionalização da Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas 2030, definindo medidas, mecanismos de governação, capacitação, monitorização e avaliação.

A operacionalização destes critérios é igualmente apoiada através dos instrumentos, orientações técnicas e recursos disponibilizados no âmbito da ECO360, designadamente através do portal dedicado às compras públicas ecológicas e dos manuais desenvolvidos para entidades adjudicantes e operadores económicos.

Neste contexto, o Plano de Ação prevê igualmente mecanismos de monitorização assentes no Portal BASE, incluindo indicadores relativos à adoção de critérios ambientais pelas entidades adjudicantes e pelos contratos públicos abrangidos.

A contratação pública ecológica pode concretizar-se através da integração de critérios ambientais nas especificações técnicas, na definição de critérios de adjudicação, nas condições de execução do contrato e na utilização de metodologias de custo do ciclo de vida.

Os rótulos ecológicos e os critérios setoriais europeus podem igualmente apoiar a preparação dos procedimentos, a formulação de requisitos e a verificação do respetivo cumprimento.

• Identificar a necessidade e avaliar se é possível reduzir consumos, emissões, resíduos ou impactos ambientais associados ao contrato.
• Verificar se o objeto contratual está abrangido por critérios ecológicos obrigatórios ou recomendáveis previstos na RCM n.º 132/2023 ou por critérios GPP da Comissão Europeia.
• Integrar requisitos ambientais nas peças do procedimento, escolhendo a fase mais adequada, especificações técnicas, critérios de adjudicação, condições de execução ou custo do ciclo de vida.
• Definir meios de prova adequados, incluindo rótulos, certificados, fichas técnicas, declarações, ensaios ou outros documentos equivalentes quando admissíveis.
• Prever mecanismos de acompanhamento e reporte durante a execução do contrato, permitindo verificar o cumprimento dos critérios ambientais contratualizados.

Comissão Europeia – Green Public Procurement (GPP): https://green-forum.ec.europa.eu/green-business/green-public-procurement_en

Comissão Europeia – EU GPP Criteria: https://green-forum.ec.europa.eu/green-business/green-public-procurement/gpp-criteria-and-requirements_en

Comissão Europeia – Good Practice Library: https://green-forum.ec.europa.eu/green-business/green-public-procurement/good-practice-library_en

Comissão Europeia – GPP Training Toolkit: https://green-forum.ec.europa.eu/green-business/green-public-procurement/gpp-training-toolkit_en

ESPAP – ECO360 / Compras Ecológicas: https://www.espap.gov.pt/FrontEnd/Paginas/Areas/SP_CP/ComprasECO/ComprasECO_tpl_1.aspx

Portal BASE – indicadores dos critérios ambientais: https://www.base.gov.pt/Base4/pt/estatisticas/indicadores-dos-criterios-ambientais/

A contratação pública social, ou socialmente responsável, consiste na integração de considerações sociais nos procedimentos de contratação pública, com vista à promoção de objetivos como a inclusão social, a igualdade de oportunidades, a acessibilidade, a qualidade do emprego, a não discriminação e o respeito pelos direitos laborais.,

Através da contratação pública, as entidades adjudicantes podem contribuir para a prossecução destes objetivos de política pública, promovendo simultaneamente benefícios sociais para os cidadãos, para os trabalhadores envolvidos na execução dos contratos e para a sociedade em geral.

A nível europeu, a contratação pública social integra o quadro mais amplo da contratação pública estratégica, juntamente com a contratação pública ecológica e a contratação pública de inovação.

A sua aplicação pode ocorrer em diferentes fases do procedimento, designadamente na preparação do contrato, na definição de requisitos, na avaliação das propostas e na execução contratual.

A contratação pública social permite às entidades públicas promover objetivos de inclusão social, igualdade de oportunidades e respeito pelos direitos laborais através dos procedimentos de contratação pública.

Através do seu poder de compra, as entidades públicas podem incentivar práticas socialmente responsáveis, contribuindo para a integração de grupos vulneráveis no mercado de trabalho, para a promoção da acessibilidade e para o desenvolvimento da economia social.

A integração de considerações sociais pode ainda contribuir para melhorar as condições de trabalho, promover a igualdade de tratamento e reforçar o impacto social positivo dos investimentos públicos.

• Inclusão social e laboral – promoção da integração de grupos vulneráveis ou desfavorecidos no mercado de trabalho, como pessoas com deficiência, desempregados de longa duração, jovens ou minorias ou outros grupos em situação de vulnerabilidade;
• Igualdade de oportunidades e acessibilidade – promoção da igualdade de tratamento, da não discriminação e da acessibilidade de bens, serviços e infraestruturas;
• Condições de trabalho adequadas – valorização do cumprimento da legislação laboral aplicável e de práticas laborais socialmente responsáveis;
• Apoio à economia social – incentivo à participação de entidades da economia social e de organizações com fins sociais nos procedimentos de contratação pública;
• Impacto social positivo – reforço da contribuição dos investimentos públicos para a coesão social e o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade dos serviços prestados.

A Comissão Europeia apoia esta abordagem através do guia prático “Buying Social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement”, que disponibiliza orientações e exemplos práticos para a integração de considerações sociais nos procedimentos de contratação pública.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia confirmou, em casos como Concordia Bus e Max Havelaar, a possibilidade de integrar considerações sociais, ecológicas e de comércio justo nos procedimentos, desde que sejam transparentes e estejam ligadas ao objeto do contrato.

A Diretiva 2014/24/UE contém diversos mecanismos destinados a promover objetivos sociais, designadamente a integração de requisitos sociais e laborais ao longo do ciclo do contrato (Considerandos 36, 37 e 40, a exigência de ligação ao objeto do contrato (Considerando 97), a possibilidade de contratos reservados (Artigo 20.º) e o regime simplificado aplicável a determinados serviços sociais (Considerando 114 e Artigos 74.º a 77.º).

O Código dos Contratos Públicos disponibiliza diversos instrumentos suscetíveis de contribuir para a prossecução de objetivos sociais, designadamente através das especificações técnicas, dos critérios de adjudicação, das condições de execução do contrato e de regimes especiais aplicáveis a determinados serviços e entidades.

Os principais instrumentos disponíveis incluem:

• Preparação do procedimento – as consultas preliminares ao mercado (artigo 35.º-A) permitem recolher informação sobre as soluções existentes e preparar procedimentos mais adequados às necessidades identificadas, sem distorcer a concorrência.
• Seleção dos operadores económicos – os impedimentos previstos no artigo 55.º, n.º 1, excluem operadores económicos que se encontrem em determinadas situações previstas na lei, incluindo incumprimentos relevantes de obrigações legais; a capacidade técnica (artigo 165.º) permite avaliar a aptidão dos operadores económicos para executar contratos com requisitos específicos.
• Desenho do contrato e avaliação das propostas – as especificações técnicas (artigo 49.º, n.º 2) podem, em determinadas circunstâncias, incorporar requisitos relacionados com objetivos sociais, desde que ligados ao objeto do contrato e compatíveis com os princípios da proporcionalidade, igualdade de tratamento e concorrência; os critérios de adjudicação (artigos 74.º e 75.º) permitem valorizar fatores de natureza social relacionados com o objeto do contrato.
• Execução do contrato – as condições de execução (artigo 42.º, n.º 6) permitem impor o cumprimento de regras sociais durante a prestação contratual, incluindo medidas de igualdade de género, conciliação familiar, contratação de pessoas com deficiência ou combate ao trabalho precário; os artigos 419.º-A e 451.º preveem mecanismos de combate à precariedade em serviços e concessões duradouras.
• Regimes especiais – o regime aplicável a determinados serviços sociais, de saúde e educação (“Light Touch”) confere maior autonomia à entidade pública para desenhar o procedimento; os contratos reservados (artigos 54.º-A e 250.º-D) destinam-se a determinadas entidades da economia social ou organizações que promovam a integração de pessoas com deficiência ou desfavorecidas.

• Identificar o objetivo social relevante para o contrato, como acessibilidade, inclusão laboral, igualdade de oportunidades, qualidade do emprego ou apoio à economia social.
• Determinar em que fase do procedimento esse objetivo deve ser integrado, especificações técnicas, critérios de adjudicação, condições de execução ou regime reservado, quando aplicável.
• Definir requisitos proporcionais, objetivos e verificáveis, evitando formulações genéricas que dificultem a avaliação ou a fiscalização.
• Prever meios de prova e obrigações de reporte adequados, por exemplo planos de integração, declarações de cumprimento, relatórios de execução ou evidências documentais.
• Acompanhar a execução do contrato para confirmar que os compromissos sociais assumidos pelo cocontratante são efetivamente cumpridos.

• Comissão Europeia – Buying Social: A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement
• Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE
• Código dos Contratos Públicos (CCP)

A contratação pública de inovação consiste na utilização da contratação pública para promover o desenvolvimento ou a aquisição de produtos, serviços ou obras inovadores capazes de responder de forma mais eficaz às necessidades das entidades públicas.

Esta abordagem permite às entidades adjudicantes atuar como impulsionadoras da inovação, incentivando o mercado a desenvolver novas soluções, tecnologias, processos ou modelos organizacionais que ainda não se encontram disponíveis, ou não se encontram suficientemente desenvolvidos, para responder aos desafios identificados.

A nível europeu, a contratação pública de inovação constitui um instrumento relevante para promover a competitividade, a transformação digital, a transição verde e a modernização dos serviços públicos. Nos termos da Diretiva 2014/24/UE, a inovação corresponde à implementação de um produto, serviço ou processo novo ou significativamente melhorado, incluindo novos métodos de produção, construção, comercialização ou organização.

A contratação pública de inovação permite às entidades públicas obter soluções mais eficazes para responder a desafios complexos, melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e promover a modernização da Administração Pública.

Ao mesmo tempo, contribui para estimular o investimento em investigação e desenvolvimento, criar oportunidades para empresas inovadoras e acelerar a entrada no mercado de novas tecnologias e soluções.

Esta abordagem assume especial relevância em áreas como a transformação digital, a inteligência artificial, a eficiência energética, a mobilidade sustentável e a transição climática.

A contratação pública de inovação encontra-se expressamente prevista nas Diretivas Europeias de contratação pública, que reconhecem o papel estratégico da contratação pública na promoção da inovação e do desenvolvimento tecnológico.

As Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE introduziram instrumentos específicos destinados a facilitar a aquisição de soluções inovadoras, destacando-se a parceria para a inovação, bem como as abordagens associadas à contratação pré-comercial (PCP – Pre-Commercial Procurement) e à contratação pública de soluções inovadoras (PPI – Public Procurement of Innovative Solutions).

A Comissão Europeia tem vindo igualmente a promover esta matéria através da publicação de orientações, guias práticos e exemplos de boas práticas dirigidos às entidades adjudicantes. Destaca-se, neste contexto, a Comunicação da Comissão Europeia C(2021) 4320 final, de 18 de junho de 2021, relativa à aquisição de produtos e serviços inovadores.

A contratação pública de inovação encontra-se prevista no Código dos Contratos Públicos, na sequência da revisão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, que procedeu à transposição das Diretivas europeias da contratação pública.

A promoção da inovação através da contratação pública tem vindo igualmente a ser valorizada em diversos instrumentos de política pública nacional. Neste âmbito, o Programa Nacional de Reformas 2016-2022 previa o desenvolvimento de medidas destinadas a fomentar a inovação das PME através da contratação pública.

A inovação assume igualmente relevância no contexto dos programas financiados por fundos europeus, designadamente através de iniciativas orientadas para a investigação, desenvolvimento tecnológico, digitalização e competitividade empresarial, com especial relevância para o Programa Temático Inovação e Transição Digital – COMPETE 2030.

• Contratação pública de soluções inovadoras (PPI) – utilizada quando as soluções inovadoras já se encontram disponíveis ou próximas da entrada no mercado, permitindo às entidades públicas adquirir tecnologias ou serviços inovadores já desenvolvidos.
• Contratação pré-comercial (PCP) – utilizada quando as necessidades identificadas exigem atividades adicionais de investigação e desenvolvimento, permitindo testar e desenvolver soluções inovadoras antes da sua comercialização.
• Parceria para a inovação – prevista no Código dos Contratos Públicos e nas Diretivas Europeias, permite combinar num único procedimento o desenvolvimento de uma solução inovadora e a sua posterior aquisição pela entidade adjudicante.

De acordo com as orientações da Comissão Europeia, um projeto de contratação pública de inovação desenvolve-se, em regra, em três fases principais:

• Fase preparatória – identificação das necessidades da entidade adjudicante e dos utilizadores finais, análise das soluções existentes no mercado, realização de consultas preliminares ao mercado quando adequadas, avaliação da viabilidade da solução pretendida e preparação da documentação do procedimento.
• Fase de contratação – lançamento e tramitação do procedimento de contratação pública, incluindo a apresentação e avaliação das propostas e a adjudicação do contrato. Nos casos de contratação pública de soluções inovadoras, poderão ser realizados testes de conformidade ou demonstrações das soluções propostas.
• Fase de execução e avaliação – acompanhamento da execução contratual e avaliação dos resultados obtidos. Nos projetos que envolvam atividades de investigação e desenvolvimento, esta fase pode incluir várias etapas sucessivas de desenvolvimento, teste e validação das soluções inovadoras.

A adequada preparação do procedimento, o conhecimento do mercado e o acompanhamento da execução contratual constituem fatores determinantes para o sucesso de uma estratégia de contratação pública de inovação. 

Em Portugal, o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P. (IMPIC), e a Agência Nacional de Inovação, S. A. (ANI), estabeleceram uma parceria para promover a contratação pública de inovação, da qual resultou a criação do PROCURE+i – Centro Nacional de Competências em Compras Públicas de Inovação.

O PROCURE+i disponibiliza apoio técnico, jurídico e estratégico às entidades adjudicantes e aos operadores económicos, promovendo igualmente ações de capacitação, divulgação de boas práticas e partilha de conhecimento nesta área.

• PROCURE+i – Centro Nacional de Competências em Compras Públicas de Inovação: https://www.compraspublicasinovacao.pt/
• IMPIC – Compras Públicas de Inovação: https://www.impic.pt/impic/iniciativas-estrategicas/compras-publicas-de-inovacao_9
• ANI – Agência Nacional de Inovação: https://ani.pt
• Comissão Europeia – Public Procurement of Innovation: https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement/strategic-procurement/public-procurement-innovation_en
• Comissão Europeia – Orientações sobre aquisição de produtos e serviços inovadores: https://commission.europa.eu/funding-and-tenders/tools-public-buyers/innovation-procurement_pt
• Comissão Europeia – Green Forum_Ecoinovação: https://green-forum.ec.europa.eu/eco-innovation_en
• Comissão Europeia – Good Practice Library: https://green-forum.ec.europa.eu/green-business/green-public-procurement/good-practice-library/building-net-zero-energy-innovation-through-procurement-construction-headquarters-supreme-audit_en?prefLang=pt
• Programa Temático Compete 2030: https://www.compete2030.gov.pt/